L’arrêt B-6396/2024 rendu le 19 mai 2026 par le Tribunal administratif fédéral pourrait bien constituer un point d’inflexion majeur en matière de droit des étrangers et de la nationalité suisse.
À première lecture, l’affaire semble circonscrite à un différend d’apparence technique portant sur le non-renouvellement de l’accréditation d’un centre d’examen fide. À y regarder de plus près, la portée de cette décision paraît toutefois bien plus profonde.
Au fil des années, le système fide s’est progressivement imposé comme le principal instrument de validation des compétences linguistiques en Suisse. Ses certifications occupent désormais une place déterminante dans les procédures de naturalisation, dans l’octroi ou le renouvellement des autorisations de séjour et d’établissement, ainsi que plus largement dans l’appréciation des exigences d’intégration prévues par le droit fédéral.
L’arrêt commenté pourrait ainsi dépasser largement le cadre du litige ayant donné lieu à son prononcé et ouvrir des interrogations fondamentales quant à la solidité, à la cohérence et à la pérennité du dispositif actuellement en vigueur.
Forte de plus de quinze années d’expérience en droit de l’immigration, de la nationalité et de l’intégration, l’étude d’avocats CROCE & Associés SA propose ici une analyse de cette décision et des enjeux considérables qu’elle pourrait faire émerger.
I) Qu’est-ce que le système fide ?
Le système fide (« Français, Italiano, Deutsch en Suisse – apprendre, enseigner, évaluer ») constitue aujourd’hui le principal instrument de la Confédération suisse en matière de promotion linguistique et de validation des compétences linguistiques des personnes migrantes.
Développé sous l’impulsion du Secrétariat d’État aux migrations (SEM), en collaboration avec des experts du domaine et sur une base scientifique, le dispositif fide vise à garantir une évaluation uniforme, fiable et rigoureuse des compétences linguistiques des personnes allophones vivant en Suisse. Il repose sur le Cadre européen commun de référence pour les langues (CECR) et privilégie une approche concrète, fondée sur les situations de la vie quotidienne.
Le test fide ne cherche ainsi pas à mesurer des connaissances théoriques ou académiques, mais la capacité effective des candidats à communiquer dans leur environnement social, professionnel et administratif. Comme l’a relevé le Conseil fédéral dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI), il s’agit avant tout de vérifier l’aptitude de l’étranger à évoluer dans la vie courante, notamment dans ses relations avec les autorités, le monde du travail, les établissements scolaires ou les services médicaux.
Dans la pratique, les certifications fide occupent aujourd’hui une place essentielle dans l’application du droit des étrangers et du droit de la nationalité. Elles permettent notamment d’établir le respect des exigences linguistiques requises pour l’obtention d’une autorisation d’établissement (permis C), son octroi anticipé, certains regroupements familiaux ou encore la naturalisation ordinaire et facilitée.
Les niveaux exigés varient selon la procédure concernée. À titre d’exemple, la naturalisation ordinaire requiert en principe des compétences orales de niveau B1 et écrites de niveau A2, tandis que l’octroi anticipé du permis C suppose des compétences orales de niveau B1 et écrites de niveau A1.
Afin d’assurer la qualité et l’uniformité du système fide, le SEM a mis en place un mécanisme de certification fondé sur les standards de qualité de l’Association of Language Testers in Europe (ALTE). Les centres d’examen fide accrédités doivent répondre à des exigences strictes en matière d’organisation, d’infrastructure et de personnel qualifié.
En pratique, les candidats peuvent attester de leurs compétences linguistiques soit par le test fide, soit par un certificat reconnu, soit par un dossier de validation. Les résultats sont ensuite consignés dans le passeport des langues, document largement utilisé dans les procédures relevant de la LEI et de la loi fédérale sur la nationalité suisse (LN).
L’essor du système fide au cours des dernières années est considérable. Des milliers de procédures administratives reposent aujourd’hui, directement ou indirectement, sur les certifications délivrées dans ce cadre. C’est précisément cette place structurante du dispositif fide qui confère à l’arrêt B-6396/2024 une portée potentiellement majeure.
II) L’arrêt B-6396/2024 : la remise en cause juridique du système fide
À l’origine de cette jurisprudence se trouve un contentieux relatif au non-renouvellement d’une accréditation fide, dont l’examen a conduit le Tribunal administratif fédéral à s’interroger sur les fondements juridiques de l’ensemble du dispositif.
La recourante bénéficiait en effet d’une accréditation comme centre d’examen pour le test fide, valable jusqu’au 7 décembre 2023. Le système d’accréditation et de surveillance des centres d’examen est confié depuis janvier 2022 par le SEM à la société privée Flying Teachers GmbH, agissant sous la dénomination de Secrétariat fide. Celui-ci est notamment chargé de la promotion des langues nationales suisses, de la validation des compétences linguistiques, de l’accréditation et de la surveillance des centres d’examen et dans ce cadre a adopté plusieurs règlements et directives régissant le fonctionnement du système fide.
Dans ce dossier, l’accréditation de la recourante n’a toutefois pas été renouvelée à son échéance, au motif que certaines exigences relatives à l’organisation des tests fide n’auraient pas été respectées, notamment l’obligation de faire intervenir deux examinateurs.
Après le rejet de son opposition par les organes internes du système fide, soit le Secrétariat des organes de la qualité, puis la confirmation de cette décision par le SEM, la recourante a saisi le Tribunal administratif fédéral. Elle concluait principalement à la constatation de la nullité de la décision rendue, respectivement à son annulation, et au renouvellement de son accréditation comme centre d’examen fide.
A) L'absence de compétence du SEM
Saisi du recours, le Tribunal administratif fédéral a d’abord été amené à examiner la question préalable, mais déterminante, de la compétence même des autorités intervenues dans le cadre du système fide.
Il commence ainsi par examiner si le SEM dispose lui-même d’une base légale suffisante pour accréditer les centres d’examen fide.
Avant d’aborder les dispositions applicables, il rappelle les exigences découlant du principe de la légalité. Celui-ci ne requiert pas seulement l’existence d’une base légale formelle, mais également que celle-ci présente une densité normative suffisante. La norme doit être formulée avec assez de clarté et de précision pour permettre à ses destinataires de prévoir les conséquences juridiques de leur comportement. Lorsqu’une tâche de puissance publique est attribuée à l’exécutif ou déléguée à un tiers, les exigences sont particulièrement strictes et supposent en principe l’existence d’une délégation législative expresse.
Après analyse de la LEI (art. 58a), de la LN (art. 12 al. 1 let. c) ainsi que de leurs dispositions d’exécution (art. 77d OASA (ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative) et art. 6 OLN (ordonnance sur la nationalité suisse)), le Tribunal constate que ces textes habilitent le SEM à participer à la définition des exigences linguistiques et à assister les cantons dans l’examen des attestations de langue. Le SEM peut également confier cette dernière tâche à des tiers.
En revanche, aucune disposition ne lui confère expressément la compétence d’accréditer des centres d’examen privés. Le Tribunal souligne que les règles relatives aux compétences linguistiques visent les personnes soumises à une exigence d’intégration, tandis que l’accréditation concerne les organismes chargés d’organiser les examens. Ces deux questions ne sauraient être confondues.
Selon les juges, l’art. 58a al. 3 LEI se limite à définir les compétences linguistiques requises et ne contient aucune référence à l’accréditation des centres d’examen chargés de les attester. L’accréditation poursuit un objectif distinct et s’adresse à des destinataires différents. Alors que les exigences linguistiques concernent les étrangers soumis aux critères d’intégration, l’accréditation vise les organismes privés appelés à organiser les examens. Dans ces circonstances, l’accréditation des centres d’examen paraît excéder le cadre du simple soutien aux autorités cantonales prévu par la loi. L’OASA demeure par ailleurs totalement silencieuse sur cette question. Quant à la LN, elle ne contient aucune délégation en faveur du SEM permettant de mettre en place un système d’accréditation.
Le Tribunal en conclut que « ni le droit des étrangers ni le droit de la nationalité ne donnent à l’autorité inférieure [au SEM] une base légale suffisante pour octroyer des accréditations aux centres d’examen de langue. Les dispositions examinées plus haut n’habilitent pas non plus l’autorité inférieure à édicter les règles applicables, faute d’une délégation valable dans ce sens ».
B) L'absence de base légale pour la délégation au Secrétariat fide
Après avoir nié l’existence d’une base légale suffisante en faveur du SEM, le Tribunal examine encore, de manière subsidiaire, la question de la délégation au Secrétariat fide.
Le raisonnement est important : même si l’on admettait par impossible que le SEM dispose d’une compétence propre pour accréditer les centres d’examen, il faudrait encore déterminer s’il pouvait déléguer cette tâche à une entité privée extérieure à l’administration fédérale.
Le Tribunal rappelle à cet égard le principe posé par l’art. 178 al. 3 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération suisse) : la loi peut confier des tâches de l’administration à des organismes ou personnes de droit public ou privé extérieurs à l’administration fédérale. Une telle délégation suppose toutefois une base légale formelle, en particulier lorsqu’elle implique l’exercice de pouvoirs de puissance publique.
Le Tribunal qualifie ensuite l’activité en cause. Il considère que l’examen des compétences linguistiques dans les domaines du droit de la nationalité et du droit des étrangers, ainsi que l’accréditation des centres d’examen, relèvent d’une tâche de l’État. Ces activités ne peuvent pas être qualifiées de tâches mineures ou purement techniques, compte tenu de leurs effets sur les centres d’examen intéressés.
Il en déduit qu’une base légale formelle est nécessaire pour déléguer une telle tâche à un tiers. Or, ni la LN ni la LEI ne contiennent de clause de délégation en faveur d’un tiers concernant l’accréditation des centres d’examen, que ce soit pour l’édiction des règles applicables ou pour la prise de décisions.
Le Tribunal relève également que la LEI contient, dans d’autres domaines, plusieurs délégations expresses à des tiers. Le fait qu’aucune disposition comparable n’existe pour l’accréditation des centres d’examen linguistiques renforce l’idée qu’une telle délégation ne peut pas être déduite implicitement du système légal.
La conclusion du Tribunal est à nouveau claire : le SEM ne dispose pas d’une base légale suffisante pour déléguer à une entité privée le pouvoir d’accréditer des centres d’examen. Dès lors que la délégation est dépourvue de base légale, le pouvoir décisionnel exercé par le Secrétariat fide l’est également.
C) La validité des règlements fide
Enfin, le Tribunal s’intéresse aux règlements adoptés par le Secrétariat fide.
Il relève que les principales règles applicables aux centres d’examen – conditions d’accréditation, procédure, voies de droit et compétences décisionnelles – figurent dans des règlements élaborés par le Secrétariat fide lui-même.
Pour le Tribunal, cette situation est problématique. En l’absence de base légale suffisante, le Secrétariat fide ne pouvait ni édicter des règles contraignantes à l’égard des centres d’examen ni organiser lui-même les voies de recours contre ses propres décisions.
Le Tribunal considère ainsi que les fondements normatifs sur lesquels repose le système d’accréditation présentent d’importantes lacunes au regard du principe de la légalité.
De manière radicale, les juges concluent ainsi comme suit : « par conséquent, l’autorité inférieure ne dispose pas non plus d’une base légale suffisante pour déléguer à une entité privée le pouvoir d’édicter les règles applicables à l’accréditation des centres d’examen en matière de langues. Une telle délégation étant dépourvue de base légale, le pouvoir décisionnel exercé par le secrétariat « fide » l’est aussi. Il faut rappeler ici que l’autorité inférieure n’a été saisie qu’après que le secrétariat « fide » puis la commission interne de recours ont statué. On ignore d’ailleurs comment l’autorité inférieure a été saisie, le dossier étant lacunaire sur ce point. Cette opacité confirme les doutes quant à la légalité du dispositif en cause. Quoi qu’il en soit, la décision soumise à l’autorité inférieure ne reposait sur aucune base légale sous l’angle de la délégation de tâches publiques.
à cela s’ajoute que les normes appliquées par l’autorité inférieure n’ont pas été édictées par celle-ci, mais par le secrétariat « fide » (consid. 3.4), lequel ne disposait pas non plus d’une base légale suffisante pour édicter de telles prescriptions. Il apparaît particulièrement problématique que le secrétariat « fide » règle lui-même les voies de droit relatives au contrôle de ses propres décisions (point 3.9 du règlement pour l’accréditation). L’ordre juridique exclut qu’un tiers puisse, de sa propre initiative, instituer l’autorité inférieure comme autorité de recours contre ses propres décisions. Une telle construction méconnaît la hiérarchie des normes et se révèle incompatible avec le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). »
Cette analyse le conduit à admettre le recours et à annuler la décision rendue par le SEM.
III) Analyse critique et conséquences
Bien que le Tribunal considère que l’absence de compétence du Secrétariat fide soit susceptible d’entraîner la nullité des décisions rendues par celui-ci, il ne constate pas lui-même cette nullité. En effet, il n’était saisi que de la décision du SEM et non des décisions prises par les organes du Secrétariat fide. Il reproche ainsi au SEM de ne pas avoir examiné d’office la question de la compétence du Secrétariat fide et annule sa décision pour ce motif, tout en lui renvoyant la cause afin qu’il statue à nouveau dans le sens des considérants.
Comme relevé, la portée de cette jurisprudence dépasse largement le cas particulier du non-renouvellement de l’accréditation d’un centre d’examen fide. En remettant successivement en cause la compétence du SEM, la validité de la délégation consentie au Secrétariat fide et le fondement juridique des règlements adoptés par celui-ci, le Tribunal administratif fédéral soulève des interrogations fondamentales quant à l’architecture juridique du système fide dans son ensemble.
Or, depuis plusieurs années, le système fide s’est imposé comme l’instrument de référence en matière de certification linguistique dans les procédures relevant du droit des étrangers et du droit de la nationalité. Son importance pratique est aujourd’hui incontestable. Pour autant, une pratique administrative, même relativement ancienne et largement admise, ne saurait pallier l’absence d’une base légale suffisante.
Si le raisonnement du Tribunal apparaît, dans son ensemble, particulièrement convaincant, les conséquences pratiques de l’arrêt demeurent incertaines.
En premier lieu, l’arrêt ne désigne aucune autorité actuellement compétente pour accréditer les centres d’examen. Après avoir nié l’existence d’une compétence propre du SEM et celle du Secrétariat fide, le Tribunal laisse ouverte la question de savoir quelle autorité pourrait valablement exercer cette fonction à l’avenir.
En deuxième lieu, la situation des procédures d’accréditation pendantes apparaît délicate. Si aucune autorité ne dispose actuellement d’une base légale suffisante pour statuer, la poursuite des procédures en cours pourrait se heurter à d’importantes difficultés pratiques. La question se pose notamment de savoir auprès de quelle autorité une nouvelle demande d’accréditation devrait désormais être poursuivie et selon quelle procédure elle devrait être examinée.
En troisième lieu, l’arrêt soulève indirectement la question du sort des accréditations déjà délivrées. Certes, le Tribunal n’était pas saisi de cette problématique et ne se prononce pas sur ce point. Il n’en demeure pas moins qu’il rappelle expressément qu’une incompétence qualifiée est susceptible d’entraîner la nullité des décisions rendues. Une telle affirmation ne saurait être minimisée.
En quatrième lieu, l’arrêt est également susceptible de soulever certaines interrogations sous l’angle de la liberté économique. Si les centres déjà accrédités demeuraient en activité alors qu’aucune nouvelle accréditation ne pourrait être délivrée, une inégalité de traitement entre opérateurs économiques pourrait apparaître. Une telle situation pourrait conduire à figer le marché au profit des centres déjà en activité et au détriment des nouveaux entrants. Cette question n’est toutefois pas examinée par le Tribunal et demeure, à ce stade, ouverte.
Enfin, l’arrêt soulève la question du sort des attestations linguistiques délivrées dans le cadre du système fide. Sur ce point, les conséquences de la décision doivent être relativisées. Le Tribunal ne remet nullement en cause les compétences linguistiques des candidats ni la validité intrinsèque des examens passés. Son raisonnement porte essentiellement sur les fondements juridiques du système d’accréditation des centres d’examen et sur la répartition des compétences entre le SEM et le Secrétariat fide.
Dans ces conditions, rien ne permet aujourd’hui d’affirmer que les attestations fide déjà délivrées ne pourraient plus être produites dans les procédures relevant de la LEI ou de la LN. Une telle conclusion excéderait manifestement la portée de l’arrêt.
Celui-ci crée néanmoins une insécurité juridique certaine. Dans la mesure où les attestations en question sont délivrées dans le cadre d’un système dont les fondements institutionnels sont désormais remis en cause, il n’est pas exclu que cette problématique soit invoquée à l’avenir dans certaines procédures administratives ou judiciaires. Une clarification rapide de la part du SEM paraîtrait à cet égard souhaitable afin de préserver la sécurité du droit et l’égalité de traitement des administrés.
Sous réserve d’un éventuel recours au Tribunal fédéral, l’arrêt B-6396/2024 constitue sans doute l’une des décisions les plus importantes rendues ces dernières années dans le domaine de l’immigration et de l’intégration des étrangers.
Au-delà du cas d’espèce, il met en lumière une lacune du cadre légal actuel. Deux scénarios paraissent désormais envisageables si un recours est formé devant la plus haute instance du pays. Soit le Tribunal fédéral infirme l’analyse du Tribunal administratif fédéral et valide le dispositif actuellement en place. Soit, à l’inverse, il confirme les critiques formulées à l’encontre du système fide, auquel cas une intervention du législateur fédéral paraîtra difficilement évitable.
Dans cette seconde hypothèse, il appartiendra au législateur de définir expressément l’autorité compétente pour accréditer les centres d’examen, les conditions applicables à cette accréditation ainsi que, le cas échéant, les modalités selon lesquelles certaines tâches pourraient être confiées à un organisme spécialisé.